文/图 记者曾而礼
这两年，38岁的王红平让亲戚朋友刮目相看，他成立了自己的公司，还承接了一项政府大力推广的项目：千家屋顶光伏发电工程。
当他公司的业务推进到南昌市新建区石埠镇时，突然遭到城管部门的一纸禁令。当地城管部门表示，光伏发电项目由于要在民房顶部增设硅晶板框架，高度超过了规定的2.2米，属于违章搭建，责令限期拆除。
王红平疑惑，一个省市发改委和能源局大力推广的民生项目，为何在石埠镇成了“违章”？事后，王红平才了解到，城管部门坚持认定硅晶板框架设备为“建筑物”，而发改委在审批时则认定为“附属设备”。正是对硅晶板框架定性上的分歧，导致这一项目在石埠镇迟迟无法展开。这一情形，让王红平等人不知所措。
光伏发电项目推广时遇阻
7月18日上午，炎热的天气炙烤着南昌，新建区石埠镇的王红平爬上一家住户的屋顶，衣服被汗水湿透。
这户人家是王红平的客户，屋顶上架设的是一排用不锈钢框架支撑的硅晶板。这套设备可以利用太阳能进行发电，属于南昌市发改委支持的千家屋顶光伏发电项目。
据了解，光伏发电项目自2013年起进入南昌市，由于其利用太阳能进行节能减排的特性，得到了发改委和能源局的支持和推广。2014年，国家能源局下发《进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，全方位推广分布式光伏发电的应用。
2014年9月19日，南昌市人民政府办公厅也印发了关于鼓励促进南昌市光伏发电应用工作实施意见的通知。
正是瞅准了这一商机，2015年8月份，原是驾校教练的王红平才和几个朋友合伙成立了江西红正祥能源技术有限公司，并成为南昌市发改委指定的千家屋顶光伏发电示范工程的十家服务商之一。
“虽然有资质，但服务商众多，公司将主要业务对准了农村市场。”据王红平介绍，公司在各个县区的农村都有布点，业务量不错。今年年初，王红平与合伙人便将目光盯准了新建区石埠镇。
“光伏发电最大的好处就是能为老百姓节省电费，用硅晶板吸收太阳能来发电，如果阳光充足，还能将电卖给供电部门。”王红平又表示，这样的设备成本比较高，安装需要5万元左右，其中政府会给予每户最多1.5万元的补贴。“也就是说，农户要出3.5万元左右，但是每年多发出来的电可以卖给供电部门，3年左右可以回本，之后用电不但不要花钱还能赚钱。”
经过半年的努力，王红平等人终于将光伏发电的观念逐渐推广开来，业务量开始增多。“一两个月就安装了七八户，还有很多村民向我们提出了申请。”
公司业务逐渐步入正轨，王红平也让亲戚朋友们刮目相看。没想到的是，城管部门突然口头通知已经安装了光伏发电设备的用户，称这些设备都属于违章搭建，要限期拆除。
城管：超过2.2米高度属违建须拆除
“我不理解，省、市都支持的项目，怎么就违章了。”7月18日，王红平在石埠镇的客户家中进行测量。他认为，这些硅晶板完全符合设计上的要求，也不破坏房屋整体性，而且这个光伏发电的项目和城管没什么关系。
2013年，《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》规定，对光伏发电项目进行备案管理，具体备案办法由省级人民政府制定。
2014年，江西省人民政府办公厅印发的《关于引发加快推进全省光伏发电应用工程方案的通知》中明确要求，应当简化审批工作。原文指出：“分布式光伏发电和独立光伏电站项目，均由设区市能源局管理部门备案管理，发改委会同省财政厅、电力公司对验收结果进行审核，不再安排其他审批程序。”
同年，南昌市人民政府办公厅印发《关于鼓励促进南昌市光伏发电应用工作实施意见的通知》也提出，市城管委、市县区房管局负责协助推动全市居民光伏示范工程实施。
王红平表示，从国家到省里再到市里，没有任何文件规定光伏发电工程要经过城管部门审批，涉及城管的，要求其协助推动。“城管部门如此执法，有什么依据？问题又出在哪里？”
7月19日，新建区石埠镇城市管理行政执法中队中队长程应洪表示，对于拆除光伏发电设备也很无奈。“光伏发电是一项利民的工程，但安装的住户都在重点管控区域，而设备的安装确实又高过了这条路段规定的2.2米。”他告诉记者，由于硅晶板框架是一个斜坡结构，下面是用不锈钢框架搭起来的，一旦超过2.2米，下面便会形成一个面积。“早先镇里根据实际情况，规定屋顶的附属建筑不得超过2.2米，所以这样设置已经违规。”
程应洪还透露，正是因为斜坡形成的面积，有部分用户利用这个设备私自围挡铁皮，搭了一个小房间，“所以我们认为，这样的做法是违章搭建的行为”。
记者了解到，该用户已经自行将围挡铁皮拆除了，但城管部门还是口头要求所有用户的光伏发电设备不得超高。“目前，石埠镇的光伏发电用户有七八户，并且全都超高，万一大家都在光伏发电设备下面搭建呢？”程应洪表示，光伏发电设备没有文件规定其高度和面积应该是多少。“在没有标准的情况下，我们可以认定其一旦超过2.2米的高度，便会将其拆除。”
发改委：光伏发电是设备而非建筑物
可对于程应洪的说法，王红平表示比较委屈。
王红平认为，不是他们故意设置超过2.2米，而是因为有些地方的安装必须按照其实际地形情况。“地形不同，采光不同，安装的高度也不同。”
王红平解释说，由于部分农村的房屋间距比较近，如果不设置得高一点，硅晶板会被附近的房屋遮挡住，根本采集不到阳光。“那么这样安装下来，发不了多少电，浪费老百姓的钱和政府补贴。”
王红平告诉记者，部分用户家中由于地形原因确实超过了2.2米，但这是没有办法避免的。
记者通过查询了解到，目前并没有相关文件对光伏发电设备的高度进行规定。
对此，新建区发改委副主任肖灿生认为，由于光伏发电是一项新兴事物，国家大力推广，也不可能对光伏发电设备的高度进行规定。“因为每个地方实际情况不一样。”他认为，归根结底还是对光伏发电设备性质的问题难以认定。
程应洪向记者透露，执法的依据是按照违章建筑的标准，城管部门认为光伏发电设备是“建筑物”。
“我们在审批时认为，光伏发电不是建筑物，而是一种附属设备，就像空调外机一样。”肖灿生表示，光伏发电设备都是由框架结构搭起来的，不能因为个人行为，就认定光伏发电设备全部都属于建筑。“就算形成了一个面积，也根本没办法住人，也没办法做其他用途。”肖灿生认为，光伏发电设备不属于建筑物，建设和审批完全不需要参照城管部门的要求。“当然，也不能无限制增高。在审批和验收的时候，几个部门都要进行审核，不存在违章搭建的情况。”
因为属性的分歧，光伏发电工程在石埠镇迟迟无法展开。“申请的用户每天都催我们去安装，相关部门也催我们进行验收。”王红平表示，现在没有城管部门的许可，他们根本不敢安装。“一些村民听说要拆，也纷纷退了订单。”
专家建议出台细则从根源上解决
据记者了解，不仅是新建区石埠镇，之前在南昌县阳澄湖东路澄湖春天小区也发生了类似的事件。根据媒体报道，一户居民家中的光伏发电硅晶板设备被当地城管部门强行拆除。城管部门给出的理由同样是“光伏发电设备涉嫌违章搭建”。
在采访中，肖灿生还透露，之前新建区的一个住宅小区内的光伏发电设备，同样遭到当地物业的反对。“物业称是为了保证小区统一规划和美观，光伏发电设备破坏了小区楼房屋顶的统一性。”为此物业要求住户对光伏发电设备进行拆除。
同时，光伏发电设备也遭到部分百姓的质疑，多数人认为，城管部门应该起到协调作用，对用户进行指导。“在最大限度上，让设备既符合规定，又能有效发电。”
记者从江西省人民政府办公厅相关文件中了解到，2015年，全省累计已经安装光伏发电设备一万余户，目前南昌市已完成近千户的安装。
面对如此庞大的安装量，到底这样的问题应该如何解决呢？
7月19日，王红平在新建区发改委咨询之后，又联系上程应洪。但程应洪表示，没有相关文件，他们就按照建筑物的标准来执行。
肖灿生也表示，他们无权干涉城管部门的执法。
江西省社会科学院研究员尹小健表示：“发改委严格按照上级精神，大力推广节能减排的好项目，是一项利民的好事。而城管部门也严格按照管控路段的标准进行执法，也无可厚非。”
尹小健认为，这个的问题应该从根源上解决。“相关部门应该出台细则，详细规定光伏发电设备到底是属于什么性质，到底安装的时候高度应该参照什么标准。”只有将光伏发电设备的标准和性质进行规定，才能彻底解决这一问题。“没有规定，这样的类似事件以后可能还会发生。”
